李炜光专访之一：重税之下，老百姓生存压力太大
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近日，天津财经大学教授李炜光的著作《权力的边界》由九州出版社出版，《大家谈财税》由中国广播电视出版社出版。这两本著作，核心问题是政府税收、财政预算、财政支出应该遵循的基本准则，以及这三者和普通老百姓的生存、生活的关系。近日，凤凰网采访了李炜光。由于涉及问题较多，篇幅较长，本次专访将分三次刊出。
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李炜光专访之二：政府不能滥发钞票，征税需要老百姓同意
李炜光专访之三：政府的财政预算，必须经过民众授权批准
李炜光《权力的边界：税、革命与改革》，九州出版社，2015年10月
国富民穷的税负应当调整
凤凰网：最近，娃哈哈的老总宗庆后建议提高老百姓个人所得税起征点，降低社保费用负担，培育中产阶级。他说，“现在个人，企业个人保险负担比较大，企业和员工五险一金占收入63.6%，实际上我们给员工发八千，最后他拿到五千，最关键80后、90后年轻员工最困难，买不起房，不能成家立业，也养不起孩子，现在每个月租房子都三千块钱。”我在北京生活了16年，我们算一笔账，一个人一个月工资8000，拿到手5000多，租一个单间只算1500，生活费、交通费，手机费等等加在一起1500，这样，他每月只结余2000多元，在非常节约的情况下，一年的能存下三四万块钱就很不错了，买房定居毫无指望。现在的税负政策，问题出在哪儿？
李炜光：首先，中国的中产阶级没有真正的成长起来。这些年，而我们经过了一个工业化前半期高增长的阶段，我们经常很自豪地把它称为中国奇迹。但是，从1978年开始算起，这个高增长到2011年一季度已经下降了，跌破10%。2012年就下降到8%以下了，这几年更是直线下降。这个高增长，算起来也就是33年的时间（因为我把准备期都算上了）。跟其他经济体相比，这33年的时间也并没有多长。韩国、台湾的高增长都到了40多年，最重要的，就是中国的中产阶级，过去讲就是市民阶级，没有真正的成长起来。因为这跟城市化有关系。当韩国、台湾的高增长期结束的时候，这几个经济体的城市化率都达到了70%到80%，而我们现在才只有大约52%。
现在的农一代有的回到农村，农二代大部分收入都用在租房，他还要供养农一代。农二代很难成为种地的农民，可他又不能成为真正的城市居民，在城市里工作，拿一份比较理想的报酬，有体面的身份和地位，成为所在城市的纳税人。这些，他们都做不到。有人做过统计，房租占他们收入相当高的比例，而且还在往上涨。实际上，城市化是形成中产阶级的一个非常关键的来源，也就是未来经济的增长。必须让源源不断的外来人口成为城市的居民，而且从中诞生出中产阶级，他们买得起房，收入居中，甚至还比较体面。这样的话，它就支撑起城市化，从投资和消费这两个方面都在支撑经济的增长。但是，中国这些年走的不是这样一条路，实际上走的是一个富国的路。
凤凰网：中国这些年走的路，类似法家讲到的以弱民来强国，法家就是主张要国富民穷。《商君书》中讲得很明确。
李炜光：有点这个意思，至少它是重税主义的。你刚才简单算了一笔账，大体是靠谱的，就是一个外地到大城市的打工者，每月拿八千块钱，不算很低了，但是最后一年也不过就存个三万块钱（还不一定存得下），你难道就没有一点别的事了吗？所以，这些人可能成为城市的贫民阶层，他们根本称不上是中产阶级或中产者，然而，只有中产者才是这个社会的稳定因素。
从个人来说，现在的收入水平，导致中产阶级无法形成。大家从自己工作的企业单位，拿不到足够的收入，大部分都用于过日子了，交了税之后，他就变成了一个赤贫者。要想买房子，在城市落户，都很困难。显然，这就不是一个好政策。现在，看不出来在什么地方，能够促使我们的中产阶级形成。
从企业方面说，税负也过于沉重。我们最近在这个全国四个地方进行了调研，中部取的武汉，西南取的是贵州，东部是杭州，东北是大连，大连我们没有取沈阳，因为大连是东北相对还不错的地方，沈阳还不如大连。我们看到的普遍情况是，民营企业税负很重，包括各种费用的负担，除了五险一金，还有一个负担，就是安排残疾人就业，你要是不安排，就要交费，一个人交多少钱，按人头算。还有一些摊派的费用，所有这些费用加起来，构成了民营企业很大的负担。这使我们的民营企业壮大不起来。
政府从老百姓这里拿走了太多的钱
凤凰网：现在的税负究竟有多重？如果要减税，减到多少才算合适？
李炜光：税负应该调整到什么一个度？我们国家的宏观税负，就是大口径的达到了37%，大口径的宏观税负，是指国家收入都算在一块，政府拿走的占到GDP的36%-37%（不会低于这个数）。这确实是太高了。从哪儿开始减呢？我想首先要进行流转税制的改革，因为流转税是可以转嫁的，流转税层层转嫁，推高了市场物价。商品进入最后的市场，你买东西，那里面是含税的，我们在购买东西的时候，又没有把税价分开，即使是增值税也如此。增值税说是价税分离，但实际上最后买东西，小票上还是没分开，还是合并。所以，流转税应该有一个很大的调整。
现在的所得税应该是什么呢？它属于直接税，它好像应该增加，有一部分税务学者是这样来建议的，比如压缩间接税，提高直接税。提高直接税主要的办法，就是开征房地产税，甚至以后可能还要酝酿开征遗产税，然后改革个人所得税。房地产税现在看起来困难很大，社会上反对声音也很大，你要把它强行推行，效果不一定好，因为大家税负已经很重，你的前提就是应该把流转税，把税负降下来，然后再谈开征新税。但是现在政府做不到减税，那么开征新税就没有什么余地，大家感觉负担已经很重了，政府再每年再给每家每户增加几千块钱的房地产税，对每个家庭都是很重的负担，所以大家肯定是不欢迎的。税制改革是个通盘考虑的事情，直接税的改革必须要考虑，总体上不能增加纳税人的负担，这个恐怕现在一时还很难做到。
遗产税反对声音就更大了，这个问题，得在开征了房地产税以后，才能讨论。个人所得税呢，宗庆后说再提高起征点，其实那就是免征额的标准。提高个人所得税免征额的标准，可能也起不了太大作用。我倒赞成一部分税务学专家们说的话，因为我们国家目前是四千万个人所得税的纳税人，这四千万只占我们整个国家的劳动力人口很小的比例，我们国家劳动力人口差不多七八亿，如果再提高免征额的标准纳税的群体就会更小，这个税种就可能无足轻重了。
凤凰网：老百姓的过日子所需的基本开销，不应该在征税范围之内。
李炜光：还有一个，个人所得税更应该公平，税制结构不合理，比如说我们过去酝酿着，由现在的分类所得税改成综合所得税制，按家庭来稽征，强调的是扣除的因素，就是说我拿到收入以后，过日子的钱，养孩子的钱，抚养老人的钱，交通费，家里用的电脑，为了上班购置的衣服，交通工具，甚至购房的月供利息，这些费用都要仔细计算出来，不能交税。如果把部分花费交了税，就肯定是不合理的。
所以，减税要落实到个人所得税这个税种，最大的问题就是3500元免征额的标准，应该在税制改革的时候细化，究竟这3500是怎么组成的。如果它不是3500，应该是多少，因为每个家庭都过日子，都有一个小账，过日子花了多少钱，每个家庭都有记录。这些开销，每个地区是不一样的，西部地区跟东部能一样吗？所以，在制度上，制定个人所得税的扣除标准的时候，就应该有地区差异，不能全国一刀切，一刀切肯定是不公平的。
你刚才说税负应该降到多少，如果从宏观税上面来说，应该保持在20几的水平上，比如25%，现在是37%，降十个点以上，这才是合理的，因为政府拿走了GDP的37%，社会的投资和消费都受到挤压，这肯定是不合理的。除此以外，还有一些官员和机构的腐败，乱收费，对民营企业和个人吃拿卡要，这一部分也不少。
凤凰网：这一部分，可以说是隐性成本。
李炜光：我觉得，宏观税负应该维持在20几的水平，因为我们不是个福利国家，政府没有把这些钱都用来建立社会福利，提高老百姓的福利的水平。你从来没有这样做，然后又收那么高的税，这就没有道理。
如果要是从微观上来说，你要保证每个企业有留利，能够确保它的投资和创新，让它有余利去创业。对家庭而言，你得让家庭有一定的储蓄，得有储蓄率（当然储蓄率太高也不太好），每个家庭享受的福利和生活水平，应该随着经济增长逐步提高。
这些年的实际情况，要是从公平性上还远远没有做到，贫富差距拉得很快，从基尼系数就可以看出来。这就说明，政府的税收没有起到调节的作用。所以，微观上就因税种而异，因个体而异，因对象而异，但是，理想的税负必须让民众有钱去消费，有钱去投资，有钱提高自己的生活水平，能够享受更高的福利，税负在这些方面应该起到一个边际调节的作用。
凤凰网：你刚才说到，沉重的税、费加在一块，导致了物价上涨，这对于我们每个人来说，影响其实是很大的，比如说必须的生活用品。好多人发现，一些在中国生产的商品，卖到国外之后，竟然比中国还便宜。
李炜光：中国的物流业在世界上大概成本最高。在这个过程当中，物流业又实行营改增的改革。上海试点的时候，就暴露出这个问题来，它拿不到增值税发票，它的增值税率定的大概是11%，看着好像是低税率，但实际上税负比原来还重。我们的每一件产品里面都含着税，加到商品的物价中以后，就导致了商品价格的高企。如果是进口商品那就更重了，那还有进口关税的问题。
比如最后我买这个杯子，到最后税没法抵扣，就等于我是最后的承担者，它前面有多少道税负，结转到价格里面，那都是我来承担了。现在，中国的税负是偏重的。
凤凰网：你刚才说物流，我有一个印象，一个广东的老总做过试验，一车货物从广州运到北京，加上路上所花的各种费、税，比同样的货物从广州运到美国还贵。这也太荒唐了吧？
李炜光：有这种情况。如果我们的商品出口到国外，国外可能有很多像物流的那种费用，但没有国内这么高。国内是逢关卡就得交过路费，它有的还不是税，税和费加到一块，构成了很大的负担。
中国人供养了一个超大的政府
凤凰网：还有一个块支出，你以前谈得不多，但是我觉得也应该纳入你的研究范围之内。据学者任剑涛说，现在中国政府的规模太大，养的公务员有900万左右，而吃财政饭的有4500万左右，编制外要由财政拨款负责收费来养那就更庞大。所以，要想真正减轻个人和企业的负担，必须要下重功夫的缩减吃财政饭的人口，你怎么看这个问题？
李炜光：这个问题非常好。实际上就是我在莫干山会议上发言时谈到的这个问题：我们创造的GDP国内生产总值，究竟能供养多大的一个政府？当时有一位老学者，是发改委已经退休了的一个所长，原来在南开大学，我发言过程当中他就说好，这个问题很少有人去研究，但实际上非常重要。比如说，我们可以算出来未来十年中国的GDP的走势，有乐观派有悲观派，我们折中应该也差不多。创造这么多财富，究竟能够供养多大一个政府，应该供养多少公务员，配多少辆车，然后固定资产投资应该投入多少，这都是可以测算出来的。但是，这一块好像没有人研究。我们现在吃财政饭的人达到4500万，一年一个人的人头费，平均下来一万，就是4500亿，再加上编制外要由财政拨款负责收费来养的人，大概是多少钱。
我们现在的GDP每年的财政收入，应该是十几万亿，我们养一个政府，吃财政饭的人，包括军队，包括事业单位的人，至少是一两万亿，就是占十几分之一这样一个比例。还有一个就是你养这么大的一个政府，它做什么？有的人会拿出来数据来说美国政府养人也不少，美国的公务员数量比我们还多。但是他好像是把美国政府的勤务人员都算在内了。美国政府是更多的是一个提供服务的机构，它不会养活那么多吃闲饭的人。像我们有的党办机构，宣传机构，它那儿没有，而且它也没有党务机构。美国纳税人是不负责供养一个民主党和共和党，他们没有这个责任。我们这里有一个庞大的党组织，有8000万党员。其中有相当一部分人是吃财政饭的。
粗粗算帐，就可以看出，我们供养的仍然是一个超大的政府，而且这个政府有很多的机构，它跟这个国家的经济增长，和公共服务没有太直接的关系，它是一个属于消耗性的支出结构。咱们用一个词叫吃财政饭。它没有别的价值，它就是吃饭来的，这种人养活太多了，所以中国纳税人不堪重负。
凤凰网：这个负担非常沉重。
李炜光：它会造成整个社会效率的低下，政府应该大力精简。朱镕基时代有一个说法，就是国办机构裁减一半下去，当时已经是第五次，第六次机构改革了，前几次都没有成功，那一次是破釜沉舟，最后一次机会，只能成功不能失败，但实际上最后也没真裁减下去。一边裁减，机构还在一边扩大，现在的机构比那个时候还要大。耗费的资财还要多，而且在施政的过程当中，它也是很奢侈，很浪费的。我们经常可以看到，政府的机关大楼盖得最好，而且盖起来的楼哪一点不称领导的心，把它敲掉重来，天津就发生过这种事情。
凤凰网：这种劳民伤财，挥霍老百姓血汗的事，决不少见。
李炜光：天津最好的医院叫总医院，有面墙是刚刚建起来，上面有一些浮雕，某位市领导来了以后非常不满意，说怎么弄成这样，把它敲掉重来。结果就敲掉，增加了很大一块建筑成本。
所以，它是一个奢侈浪费的政府，而不是节俭型的政府。它养活这么多的人。我们的预算法当中有勤俭节约这个词，实际上是个口号。政府征了企业和我们个人这么多的税，积累了这么多的财富，但仍然供养不了一个规模庞大政府。大家仍然觉得钱不够用，到处都觉得缺钱，等到经济增长一下来了，突然发现政府太大了，我们在GDP没那么高了，没有那么多钱的时候，还养活不了这样一个政府，这是一个很大的问号。在这种情况下，政府应该要节俭自己的财政支出，节俭自己对财富的耗费。
可是这个问题，我不知道怎么才可以解决，这超出了经济的范畴了，政府要做减法。比如现在讲的新供给，供给侧。供给侧的特点其实就是做减法，给企业以更大的投资和创业的空间，给它更多的自由，然后要大规模的减税，为了减税，政府就得要缩减自己的职责、职能和规模，来为减税腾出空间来，要不从哪儿减呢，怎么减得下来？中国政府多少年都是做加法，都是使自己处于扩张状态，它怎么突然转向了一个供给学派，然后做减法？
到目前来说，我还不知道，能不能真正的做减法，这个咱们还需要观察，我本人不是抱很乐观的态度，因为运行的这个体制就不是这样的，要做这么大的一个转型，它得有一些根据，要不有些事你就不管了，有些领域你退出了，或者说政府的规模就裁减了，你不要养活那么多人了。现在，裁军也在进行，我不知道未来这个供给侧的改革重点是什么，如果是做减法的话，那现在还没看出来。总的来说，确实应该减小政府的规模，削减耗费社会资财的总量，要不然民众养不起这样的政府。
凤凰网：现在，民众个人生存压力为什么大？一个就是税重，还有一个就是要养活的官员太多。我觉得都是跟这两者有直接的联系。因为税重，因为民众要养活的官员太多了，造成负担很重。即便你工作努力，拼命干活，但是你自己的劳动所得又非常少，在这样的情况下，你是谈不上幸福感的。
李炜光：就你说的这个情况，企业家也好，劳动者个人也好，本来都付出了很多，但是都没有幸福感。很多企业家跟我们说，我们其实图什么呢？如果要是赚点钱养家，我们早就够了，我们已经赚到的钱，两辈子都花不完。可是为什么还在这坚持这么干下去呢，就是因为我手底下有这么多的员工，你说我能不管他们吗？当年熊彼特在《经济增长理论》那本书里，讲到了企业家为什么要不停的创新，他们图的是什么，这些人的理念是什么？熊彼特多少把它归结为宗教的原因，就是说企业家有宗教的感情，到最后越来越社会化，越来越不是为了自己。
我们现在的社会，还没有养成尊重企业家的风气，其实这些人当中，有非常爱国的，非常敬业的，有的人不是图个人什么好处，也要把这个企业给办下去。真正创造财富的是企业家，真正创新的是企业家，大众创业，万众创新，那只是个口号。这不是搞运动，人越多，越能做得更多，不是那个概念。
凤凰网：任剑涛还说到一点，以前的三公消费大概也就是1.2万亿，但是，对民众来说，也没有养4500万人的负担沉重。
李炜光：三公消费有人说是9000亿，这个数也说不清楚，因为在会计科目上头，没有这三公这一说。三公本身就是个民间说法，它不是专业的说法，而且三公本身是不违法的，我们现在批评它，应该只是说它过大，比如说，现在一个部委有多少辆车，有多少人，有多少设备，占了多少间房间什么的，这些都是有数据可言。但问题它应该是多少，人们不知道，我们没有一个参照系。比如说卫生部应该派多少辆车，谁知道？它现在有多少人，办多大的事，它应该有多少车，没有一个基础数字，然后就给它公开了，那你公开有什么意义呢？没有比照。
香港特首有个司长，他们叫财爷，财爷每年要拿出三个月的时间来公布预算，他亲自出去，到工厂到企业到机关到学校，一点一点的去解释他那个预算，为什么这样来编制。在立法会审批之前，他要做三个月的公开，这个公开它绝不只是数字，都是公开到项目，这笔钱究竟干什么去了，究竟是造桥了还是铺路了，还是办学校了，它那个数字都是变成了具体的事情，所以大家都可以参与。但这条路应该不应该在这修，这个桥应不应该在这加，那人们就可以说话了，因为在这个地方修一座桥，这儿没有多少人，应该有更需要的地方。我们就是缺少这种公共选择机制，大家没有参与意见。
采写/凤凰网主笔 张弘
李炜光专访之二：政府不能滥发钞票，征税需要老百姓同意
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政府没有权力任意发行和印制钞票，稀释老百姓的财产。政府向老百姓征税，必须经过他们的同意和授权，并接受他们的质疑和监督。
政府不能随意发钞，稀释老百姓的财产
凤凰网：周其仁说，“大发劣币，就是要在全体人民头上大抽通胀税”。显然，这种看不见摸不着的通胀税，也是更严重、更隐蔽的税负。我觉得，这里有一个核心的问题，就是政府不能把的印钞权和发钞权全部控制。美国政府没有发钞权，发钞权在美联储。在其他民主国家，铸币和发钞都要经过严格的约束，政府不可能想印多少钞票就印多少钞票，想发行多少钞票就发行多少钞票。但是中国的铸币权和发钞权现在完全被政府控制，政府想印多少钞票就印多少钞票，想发行多少钞票就发行多少钞票。这些年来，政府发行了过量的钞票，这实际上稀释了老百姓的财产。那么，民众是否应该有权，也应该限制政府铸币和发行钞票的权力？
李炜光：我们强调预算法或者是税收的法定原则，这都是为财政、税收立宪。你刚才提到的一个问题，它是为货币立宪。货币的发行权在谁的手里，谁能决定发行，发行多少，它要经过一个民主的程序，才能够决定下来。我赞成货币立宪。如果没有对政府发行钞票进行限制，就会出现通胀税问题。货币发行跟政府的赤字之间的关系如何把握，应该在什么情况下发行多少货币，跟政府的债务是什么样的比例，我们国家没有让这些东西形成一个联动机制，更缺乏一个民主决策的机制，人代会的作用也没有，社会问责的声音也听不到，基本上它还是政府的财政部门，或货币部门高层说了算。但是其中的依据我们不太清楚，它当然也会有专家论证，可是，这个问题涉及到每一个家庭每一个居民的重大利益，我们觉得应该更公开一些。政府多印钱的结果，就是稀释了我们的财富。
凤凰网：多印钞票，不仅让老百姓的存款贬值，而且在会带来很多相关的经济问题。
李炜光：现在一个很大的问题，就是可能出现滞胀。四万亿带来的经济增长只是昙花一现，很快就往下降。这四万亿加上地方配套就八万亿，然后再加上银行贷款十几万亿，加起来二十几万亿投进去以后，应该是一个中期增长的政策，这么多钱撒出去以后，它应该保证中国至少有五年的增长，变成GDP。结果没有。2009年的下半年有过昙花一现的增长，达到了达到10%以上，但是2011年就降到10%以下，2012年降得更快，现在连7%都保不住了。我们可以看到，现在的政府开始是不愿意走量化宽松这条路的，该淘汰的产业让它自己淘汰，但是没想到经济增长下降这么快，而且还没有底。这种情况之下，实际上又回到了扩大需求、刺激需求这个政策上来了，所以这几年投入的钱也不少，但是经济增长还是上不去。政府一直在调解需求这一方，但是没有效果，最后想到了供给这一侧，但是供给这一侧我们对它完全不熟悉，不知道应该怎么来。
我们是流转税，流转税跟经济增长是连带着的。经济增长下来了，影响政府的财政收入，财政赤字就会加大，然后，货币的发行是用来弥补财政赤字。政府发行多少货币，它总要有个限制。对于货币发行，我们应该有一个民主的程序，政府应该公开信息，大家通过人民的大会或者是社会问责来监督。可是现在明显缺乏这样一个制约机制。
政府征税为什么不经过纳税人同意？
凤凰网：税收对于民众而言，实际上就是民众把财产“无偿”转让给政府，因此，政府征税必须以人民同意（或人民的代表同意）为前提，这种同意的具体形式，就是由民众的代议机关制定法律。如果政府在征税问题上可以完全由自己说了算，这实际上是民众财产权的侵犯。无代表不纳税，是近代以来的所有民主国家均承认的一条重要原则。在中国，已经征收的税种中，政府基本上从来没有真正经过纳税人的同意和授权，这种做法合理吗？
李炜光：当然是不合理的。咱们国家立法法不是刚修改完了吗？核心的税制的要素应该要坚持法定，也就是经过人民代表大会的审议通过，变成法律以后才能够执行。但是现在，税率的调整基本上没有走程序，它还是财政部自己决定，而财政部现在的主要依据呢，还是1984年那次。1984年，全国人大授权国务院拟定有关税收条例，以草案形式发布试行；1985年又通过了一个暂行规定，授权进一步扩大。到什么时候失效呢，大概是在2020年。
这种授权，肯定是不合理的。这种授权没有这么长时间的。人大是一个权力机构，把征税权授予国务院，等于就是放权。这个权力授出去以后，应该在较短的时间内收回来。现在这种情况，实际上是不合情理的。这种事情，希望中国以后不要再这样做了，完全不符合预算法，不合乎法理。
现在的财政部门是拿着这个东西做掩护，就是说，人大放弃权力的结果是非常非常不好的。1984年到现在好几十年了，很多财税方面的法治化无法开展，就是因为政府的财政部门有这个东西做挡箭牌，对此，我感到非常着急，事情不应该是这样做的。
凤凰网：这对于我们普通公民来说，这是完全不公平，不公正的，也是毫无道理的。我们知道，现代国家征税有一个基本的前提，就是政府用征税的方式从老百姓这里拿钱，你必须要经过我的同意。
李炜光：无代表不纳税，这个道理是天经地义的。但是，这一理念我们还没有接受。凭什么政府不经过我同意就让我交多少多少税啊？我们的现实就是领导决定我们交多少税。
我们希望有更多的人明白这个道理。当年法国大革命之前那些启蒙家，就是告诉人们一句话，你除了有纳税的义务，同时你还有质疑的权利，你可以说不。以前，民众祖祖辈辈交税，就没想到还可以质疑政府的征税权。但是法国大革命的时候，人们突然明白了这个道理，民众自己才是国家的主人，民众自己才是财富的创造者，为了保护自己的安全，追求幸福生活，他们拿出一部分财富来供养活政府，让政府提供公共服务。那么，你征税起码得经过我的同意。等到越来越多的中国人明白这个道理，那就是社会的进步。中国现在已经比过去好多了，好多人开始明白这个道理，也开始问责了。有很多民间的自发的社会公益活动，没人组织，政府有关部门也不太喜欢他们做那些事，但他还是做了。实际上，这是一个社会主人意识的觉醒，实际上就是纳税人的意识觉醒，我交了税，就应该有问责的权利。
凤凰网：这是名正言顺，天经地义的，因为政府就应该是为老百姓服务的。
李炜光：对呀，政府征税不合适我可以表示质疑，政府用钱不合乎我自己的价值观，那我也可以问责呀，当年的梭罗不就是这样吗？他说美国政府跟墨西哥去打仗，他认为，我交的税你不应该拿去打仗，就拒绝交税。当然，在中国这样做起来比较困难，但梭罗在道理上没有错。
凤凰网：在目前的状态下，政府征税经过怎样的授权方式征得民众的同意？什么样的程序是可行的？
李炜光：从中国的宪法和法律的基本的精神来说，它不一定有相应的准确的规定，但它有个精神，就是征税的权力机关是人民代表大会。比如，我们现在有企业所得税，个人所得税，还有车船税，它就是人民代表大会正式立法通过的法律。但是我们有十八个税种，还有十五个税种没有经过人大立法，所以在法定性，法定主义这个问题上，它还没有做到位。怎样才能真正做到了法定主义呢？就是通过一个立法的过程，要经过一个民主的程序，当然不必全民大公决一人一票，但是可以通过人民代表大会，由他们来代表全体人民对税法问题作出决定，而且程序基本上是投票的制度，以解决这些最重要的问题，当然我们这儿是少数服从多数。要是按照西方，你按照维克塞尔还有布坎南的理论，他们就是全体一致的。全体一致就是说对一些基本的问题，基本的公共服务，基本的税负水平，这些东西至少要全民一致。在具体操作上，可以在充分民主的前提下，搞一些少数服从多数的民主的程序。
这是一个很重要的问题，我们下一步必须把我们的人民代表大会真正办成一个纳税人的代表机构，由他们来决定。不光是征税的问题，包括政府财政预算的问题，也包括对政府财政信息公开的监督问责。公开问责的目的还是纠错，因为在财政上最容易出错，因为财政会表现一项一项一个一个的具体项目，它用在这儿，用在那儿的钱到底是不是适当，这笔钱是建高速公路还是建地铁，当地的居民会有不同的说法，我们现在完全没有这样的一个机制，完全是由地方领导自己说了算。所以，它在决策当中很容易出错，而且还容易酿成腐败问题，这个教训已经够深刻了，抓不完的大老虎。不要认为现在反腐的力度很大，将来就能够建立起来一个有效的反腐机制。只有通过民主和法治的程序，才能够真正建立起反腐的防火墙，这是它无法逾越的。这些东西，都有赖于中国搞好代议制民主，让我们的人民代表大会真正掌握国家的最高权力，发挥最高国家权力机构的地位和作用，由他们来决定怎么征税和怎么花钱。
政府援外要有法可依
凤凰网：说到民众有权利监督政府怎么花钱，最近的事实是，中国在非洲和南非花了1000多亿美元，最近又免除了一大笔的外债。有人提出，这些都是我们老百姓的血汗钱，如果把这些钱用来改善民生，比如说老百姓的养老金，比如公共医疗资金，比如教育上，将会解决很多问题。当然，并不是说政府不应该援外，但是援外也应该有一个非常严格的监督和制约程序，政府现在这样花钱，而且数额这么巨大，没有经过任何程序的授权审查通过，这完全是不合理的。
李炜光：绝对不合理。这些钱都是人民创造出来的财富，通过税收积累起来的，这一点没有异议。那么，把钱送给别人，而且一动就是三百亿五百亿美元，送出去之前是否做过预先的研究和评估，这些我们不知道。你花出去的这个钱收得回来收不回来，如果收得回来，什么时候收回来，收不回来这个钱要拿什么样的效果来弥补这个损失？因为这是成本，你花出去得有好处，你白送人钱不是傻子吗？谁花这个钱都要有一个回报，我给你援助的话都要附加条件的，那没有什么不正当的呀，那是我的钱。就是私人之间借钱，你拿我这么多钱走了，你得答应我一些什么条件，然后我才给你。难道二话不说把钱给人家，人家就随便花我不管？那绝对不对的。所以一定要有人对这些钱，对这一笔财富负责。不能说不清道不明，只让老百姓接受，告诉他政府花了多少钱，到底什么事不说，这绝对是不应该的。
凤凰网：说到这儿我有一个印象，二战期间，中国的抗日战争依赖美国的支援，美国制定了《租借法案》，规定美国支援英国、俄罗斯、中国等其他国家多少钱，多少物资，都要经过国会批准。1961年，美国国会通过《对外援助法案》，确定了对外援助的基本方针以及优先目标等原则问题，具体执行流程也得以细化。我国政府援外堪称大手笔，一出手就是几百亿上千亿美元，即便这种援外有必要，至少也应该经过一个严格的法律程序吧，这是一个最基本的要求。
李炜光：现在有些做法其实是对执政党的考验，当这些事情发生的时候，你这个政党怎么来面对这些事情。如果要是对了，你要给人民一个交代；如果要是错了的话，你要追究责任。因为它给国家造成巨大的损失，最后都是老百姓来承担。这不是个人的问题，不能把这么大笔财富当成个人行为，或者看上去是个人行为。我觉得，应该有这样一个民主程序，有一个审批的过程，有一个问责的机制。我们有预算法，有人民代表大会，这些东西都不能虚设的，应该让它发挥出作用来。
凤凰网：说到追责，之前有人提出，中国投资美国的房地美和房利美两个公司，后来这两个公司倒闭，据说中国损失非常巨大。有人就提出，应当追究决策者的责任，但是也不了了之。损失这么大的一笔钱，全都是中国老百姓的血汗啊。
李炜光：很多问责没法问下去，因为问责的人不能理直气壮的问，因为他不了解全部情况，他只是怀疑。政府没有把这些信息公开，而且它是有意不公开。有一些经济学家他是赞成这样的，他从纯经济学的理论来研究财政问题，就会得出这样的结论来，因为有些信息过于公开反倒降低效率，他是经济学思维。这种思维，研究纯经济问题是可以的，研究个企业或者个人的行为也是可以的，但是研究政府这种特殊主体的话，不公开信息就不行。只要不涉及到机密，政府信息公开就是必须的，这是政府的责任，而且什么东西是机密，也不是政府自己说了算。你动辄这个机密那个机密，你说了算，那还是不能公开。机密的范围也是通过立法机构确定的，有些信息政府可以不公开，但不能完全变成你的私人行为，必须经过合理的程序，让人民有监督的权力。
采写\凤凰网主笔 张弘
李炜光专访之三：政府的财政预算，必须经过民众授权批准
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财政预算的花费，计划使用的都是利用征税的形式从老百姓那里收来的钱。因此，必须经过老百姓的授权和同意。政府从老百姓这里收走了太多的税，不能对老百姓的养老、看病等福利不闻不问。政府官员，没有任何理由享受退休后的福利特权。
李炜光《大家的财税学》，中央广播电视大学出版社，2016年1月
政府花钱的财政预算要经过严格审核
凤凰网：我看了北京三联书店出版的《联邦预算：美国政府怎样花钱》这本书，比如133页，2013财政年度奥巴马的预算被划分为三类支出，社会保险、失业与劳工支出占比例最大，达到了34%，医疗保险与健康支出占24%，军事支出占18%，国际与外交事务支出1%，政府运行费用1%……美国的财政预算交代得非常清楚，这才是对公民负责。既然美国政府能够做到，中国政府也能够做到。
李炜光：我们做出来也不精确，也就是看个意思。美国政府这样做，就可以负责任，它不用公民问它什么，反对党就不饶它，不能有假。我们这儿就不好说了，预算信息的来源、可靠性和公开程度现在都存在很多的问题。
凤凰网：而且这里面的支出交代得非常清楚，美国2013财政年度法定支出占62%，自由裁量支出占32%，自由裁量支出的部分包括军事支出、教育支出、住房与社区开发支出等等。每项都非常清楚，每一项支出占多大比例，具体是多少钱。
李炜光：美国那个体制是相当完备的，比如国会由参议院和众议院组成，为什么那么一个三权分立的结构，其实是非常有道理的。
凤凰网：韦森给《联邦预算：美国政府怎样花钱》写的序言里面说到，“从西方议会的发展史来看，议会之所以产生很大程度上是围绕着监督和制衡政府如何征税，如何花钱而产生的，而这一制度沿革到当代，西方民主国家议会的一项主要功能就是监督、审议、制衡和审计政府预算。”严格来说，我们中国的人民代表大会制度也是代议制，人民代表就是人民选你去的，你必须代表人民的意见。如果按照这个逻辑来做推理的话，那人民代表大会就必须行使监督、审议、制衡和审计政府预算这个权力和职责。但是，现在每年两会，好像人大也在审，也有一个形式。但是我记得有一个人大代表说过，他参加两会，政府部门给他的预算文本，给到手的时间就特别迟，然后在留给人大代表审议的时间特别短。有的开支压根儿就不明白它是怎么来的，有的代表也看不明白。这种做法，完全没有道理。因为人大代表最重要的职责，就是代表人民的利益，审查政府怎么花钱。韦森说，有研究发现，西方国家的立法机关（一般包括参议院和众议院），将超过60%的时间均用在审核政府的各种预算上。但是，我们国家的人大代表审查政府的财政预算，现在是这么一个过程，这种设置和安排，完全是不合理的，也没有行使好人民赋予的权力。
李炜光：中国现在的财政预算和审查机制，跟美国参众两院的监督、审议、制衡和审计绝对不能比。美国参众两院的议员，一旦被公民选上，国家就要为议员配备专门的办公室，有专门的秘书和办公设备，然后他一年到头就要做这些事情，包括将60%以上的时间用来审议预算。因为预算审议非常艰难的地方在于，它都是具体项目。我们这儿少数领导就能定，效率看着很高，但实际上很容易出错，也很难避免腐败问题。
把人民代表大会改造成为国会这样一个机构，这是中国人多年的梦想，从近代以来其实就这样做。按传统说，中国其实很长了。亚洲第一个国会是中国建立的资政院，资政院一半议员是钦定的，一半议员是民选的，如果民选议员少一个，钦定也得少一个，它是对等的。但是现在的人民代表大会做不到专业性，代表产生的过程也不科学，他们不能真正的代表民众，人大代表背后的选民不清楚，他们到底代表谁，而且他们的产生，基本上还是指定的多，而真正直选出来的极少。
凤凰网：很多人大代表，我们都不知道他们怎么产生的。这样的人大代表，显然不能代表我们的利益。
李炜光：对呀，这些人平常还是运动员，还是演员，该干什么干什么去，就那十几天过去开会，开完会就散了，开会的时候审议预算，就这么个一天半天，你想想，效果能怎么样？
现在的人大代表不能够承担起这样一个职责。比如，从2016年开始，一直到2020年这五年的时间，就要建立起现代财政制度来。这主要有三个大方面的任务，第一个就是新预算法的落实。第二个就是六个大税种的立法和修法，还有税制改革。第三个就是中央和地方之间的关系要立法。在我们国家，中央和地方之间的关系没有法律依据来处理，这都是不应该的。人大现在这种状况，它能承担起这么重要的，这么繁重、密集的立法和修法的任务吗？到现在为止它怎么承担起这个繁重的历史任务，我看不出来。
但是，税制改革和财政体制改革，必须让人大承担起相应的职责，行使它最高国家权力机构的权力。实际上，这是用税制改革和财政体制改革，促进国家政治体制的完善。我们现在看不到它在动，像这种状况，基本上还是个橡皮图章。它如何承担起这些历史的任务，我们不得而知。
财政预算，仅有事后监督是不够的
凤凰网：几年前，特别是李金华做总检察长的时候，兴起过审计风暴。但是，这只是一种事后的监督，不能起到防患于未然的作用。正常状态下，财政预算首先要经过一个严格的民主决策程序，通过之后，在执行过程当中还要有完善的监督机制，监督政府是不是把预算的钱花到这儿去了。审计风暴刚开始公布的时候，好像反响也很大，让我们感觉，政府很有决心在纠正错误。但是那个事过了也就过了，好像该怎么着还是怎么着。
李炜光：这里面是两个问题，第一个就是预算和监督应该是全过程的。也就是从基本预算的编制，预算的审批，预算的执行，执行完了以后的结果考评，这个过程是全过程监督。目前，中国的预算编制过程全部是政府的财政部门做，它跟人民代表大会没有什么关系。它在人民代表大会上拿出来的，是一个预算的建议稿，都不是草案。草案应该是在上会之前正式提交给人大，经过人大常委会议通过之后，才能说是草案。现在，经总理批准这个东西开始提交给人大，人大的预算工委和财经委，就这个预算草案，要和政府之间进行协调，进行一些修正。但是，目前的修正是不动数字只动文字，没有实质性的修改。既然这一关不能起到实质性监督的作用，后边开大会的时候就更不可能了。开大会就半天时间，本来是最重要的问题，变成了最不重要的问题。
所以我们希望，人民代表大会应该参与到前面的预算编制过程当中，美国国会就这样。编制预算其实是总统的权力，是行政体系的事，不是财政部门的事，也不是政府别的机构的事。花钱的机构，不能自己编制预算，然后自己去花这个钱。
凤凰网：对，这说不过去。
李炜光：所以美国的做法是，在编制预算的过程当中，部门要增加预算，可以通过申诉来求得国会议员的同情和社会的同情，只要说出增加预算的道理来，也许就会对总统预算办公室编制预算草案起作用。它有这个过程，我们没有。我们现在基本上是财政部门管着预算的编制和预算的执行，那么问题就来了，你把预算编制全部放开了，人大不介入，那么财政部门的自由裁量权过大，它编制了预算草案进入人大，人大没有经过实质性审议，然后就给批准了，批准了就执行了。但那个东西还是不可执行，比如说它不是财政部门自己花钱，它要各个部委都去花钱。各个部委在花这个钱的时候，人大批准这个预算是不能执行，按高强先生的话说，那是不可执行的预算。
那个不可执行的预算要各个部门对批准的预算再进行修正，然后跟跟财政部门协调，财政部门认可了，你就去执行了，那是可知性预算。所以，在这个过程当中，财政部的自由裁量权过大。这个权力这本来在人大，人大自我放弃了，所以高强也说，有些权力是人大的，人大不执行这个权力，不履行承担这个职责来。这哪儿行？所以财政部也在酝酿着，如果人大实在不管，那我们在财政部门内部，把预算编制和预算执行的权力给它分开，甚至我们跟高强先生谈这个事，他都有这样的设想，建立一个副部级的单位，叫国家预算编制委员会。本来，财政预算的编制，人大要介入整个过程。它完全放弃这个权力，这是不应该的。
至于你提到那个后面的审计，这是对预算的执行完了以后结果的审计，它是事后监督。事后监督也很重要，但是它应该对谁负责，在中国也没有解决。按道理，它应该对人民代表大会负责。我们曾经建议过，审计署应该列属于全国人大，它不应该放在国务院下面。在很多国家，审计机构是属于国会的下面的，因为他们代表着纳税人，审计政府怎么花钱。我们这里完全在行政体系内。人大从一开始就不管财政预算编制，到后来审计的时候它也不管，由于审计署属于国务院下属机构，审计还是行政体系的事，人大的权力实际上就在很大程度上被虚置了，在财政上几乎没有什么实质性的权力。
政府不能只收税不担责
凤凰网：在《共同的底线》一书中，秦晖老师说到，世界上的大部分民主国家，大概有两种情况，一种叫做高福利国家，比如瑞典。高福利国家就是政府从公民这里收了很高的税，但是政府对公民的吃喝拉撒全都负责，所谓的“从摇篮到坟墓”，那就是说，从你出生、活着、一直到死后，国家全部包了，就是你的生老病死、衣食住行国家全都给你负责，这种权责对应，是一个合理的状况，它强调的是平等。还有一种国家就是低福利国家，比如像美国，它从公民那里征税较少，因此承担的责任比高福利国家小，但是政府也提供了基本的福利。这种权责对应，也是一种合理的状态，它强调的是自由。高福利国家，政府征税多，对公民所负的责任也多；低福利国家，政府征税少，对公民所负的责任也少。这很公平。但是中国的情况尤其特别，就是政府从老百姓这里征税特别多，但是中国公民享受的福利，还不如像美国这种低福利国家。按照秦晖的说法，中国实施的是负福利。你觉得，这个状况就应该怎样改变？
李炜光：这个靠公民是改变不了的。怎么说呢，我们现在还不是严格意义上的公民，虽然名义上拥有问责的权利。低福利高税收这种国家，应该是在专制体制下才会产生。所以，比税收更重要的就是，政治体制决定了这种财富的专营方式，作为这个国民，你只能接受，没有质疑的这种权利，如果有一个机制就不会出现这样一种结构，所以它只是一个结果，尽管你不愿意，但是你不能不接受，不接受你没有其他的选项。
应该怎么样解决这个问题？首先要有公民，然后才有纳税人意识。我们现在还不能称其自己是公民，我们只能是群众。因为秦晖说的是权利和责任对应的问题，只有公民的权利和责任才是对应的，我交税是我的责任，但这不仅仅是义务。比如说我们法律上规定，这是你作为中华人民共和国公民的一种义务，其实用“责任”这个词可能更准确一点，然后跟它对应的就是权利。政府收一份税，就等于多了一份责任，政府必须有这个意识。如果公民没有控制税收的任何权利，那不是没有天理吗？政府征税，必须经过我们的同意，我们同意了，政府才能这么征税，这就是你说的无代表不纳税。这需要整个社会接受民主这种价值，见证这种价值，然后建立一个能够在纳税人选举出来，控制得住的、监督得起的这样一个政府。在此情况之下，才能够产生权责对应的这种关系。
现在的中国，没走上这条路。它还是一个强势政府，弱势的纳税者群体--还说不上纳税人，纳税人就是公民概念了。正因为这样，才产生了你刚才说到的权责两分离，严重的不对等这种情况。你刚才说的只是它的一个结果，只是我们不能不接受这样一个结果而已。要想改变这种现状，只能促进整个国家制度的民主化，当然可以从税收上做起，以它为切入点，推进整个国家向民主的方向走。美国、英国、法国，走的都是这条路。英国有大宪章，大宪章经过几百年，然后光荣革命，光荣革命建立预算制度。美国是1987年费城宪法，就这样还不行，美国说是民主国家，接受宪政理念没有问题，但是这个国家真正完成转型，变成一个现代国家，是在进步时代，就是一九一几年，到一九二几年，这十年左右的时间。这是美国最关键的时候，最重要的就是完成了预算制度的建立，这才变成一个现代国家。
法国也是这样。它也是税收在中间起的作用。法国大革命之后，社会大变迁的结果，就是催生出来了受监督的政府，和一个说了算的纳税人群体，民主成为被官方和公民普遍接受的一种价值。我们现在在价值上是分裂的，有的人接受、有的人不接受，掌握权力的人可能更不愿意接受这种观念，承担更多的责任，然后收更少的税，或者让税收和承担的责任相对等，这些现在都还是奢侈的，做不到。
不破除官员的特权，老百姓的福利就难以改善
凤凰网：在美国，包括总统在内退休后享受特殊待遇的仅有22人。但是在中国，有一个特权阶层，就是政府官员。中国的官员退休之后，级别越高，享受到的福利越多，官员的福利远远高于一般的老百姓。按常理推测：如果政府官员退休之后，享受到的福利和老百姓一样，老百姓拿多少他拿多少，那么，官员在位的时候势必会对老百姓的福利会更加重视一些，在政府的财政支出上，至少会考虑到，自己退休后能够享受到怎样的福利，因为这跟你的直接利益相关。
但是，现行的是一个特殊的政策，一个官员有特权的政策。因为官员退休之后，享受的福利按照级别从高到低次减，但是大大高于老百姓。导致的一个结果就是他们不顾老百姓疾苦。既然官员退休后一个月就是比老百姓多拿很多退休工资，多享受到更多的福利，那他就不用管老百姓是死是活，也不管你生病的治疗和生活费是否足够。老百姓年老后没有劳动能力，退休后补贴福利少活该你倒霉。这样一来，那些官员在位的时候，他就没有这个动力推进整个国家的福利制度改革。实际上，这是涉及到税收使用和分配的重要问题，这种现状，应该怎么破解？
李炜光：这是一个平等的问题，可以用罗尔斯“无知之幕”的概念来解释。“无知之幕”就是一个假设，假设大家不知道未来黑幕一旦拉开，自己将在这个社会上处于什么位置，可能你处于社会最底层。但你在决策的时候，你就要考虑让最底层过得去，因为我很可能就是他。一旦这样，那么这些决策人就会达成一个共识，让社会最底层的人都过得去，那我们大家就都过得去。“无知之幕”的假设，实际上强调的是公正的概念，在我们国家，还没有这样一个决策机制跟它连接起来。任何一个中国的领导都不会担心，他一旦卸任以后，会变成一个最底层的穷人。所以他在决策的时候，他完全没有顾忌，很有可能任性来妄为，对社会底层老百姓的疾苦熟视无睹。这都是不应该的。在决策过程当中，一些官员权力太大了，他可以决定一切人的一切事情，唯独他自己和同属于这个集团的人可以例外，这是不应该的。既然我们号称社会主义国家，那就不应该是这样一个体制。
凤凰网：因为官员退休后，退休金和福利待遇优厚，而且旱涝保收，所以，他在位的时候就没有这个动力来推动现行的福利制度改革。这一问题涉及到税收支出的公正问题，都是政府收的税怎么支出，现在的结果是，官员在位的时候，收入和福利待遇本来就远远高于老百姓，二次分配的时候，政府又偏向退休官员，造成了更大的不公平。这种现状怎么能不改变？
李炜光：你今天的问题都不太好回答，这些问题是最不好解决的，有解吗？无解。比如说，这个问题，我们的决策机制比较集权，在这样一个体制下，你想让他们在决策的时候能更多的考虑到底层老百姓的感受，但是我们这个体制完全跟它不搭界，我只能表示困惑。在现行体制下，我找不到一个好的一个出路能够走这样的困境。
如果要是民主决策的机制的话，这个问题的严重性就会降低。民主制是由很多人决策，而不是由少数人、极个别人决定大多数人的命运。而且大家做出决策之后，个人承担的责任就降低了，同时风险也降低了。民主决策，一个是少出错，还有就是一旦出了错，也不会由个人去承担责任，因为是大家做出来的决策。所以，高度集权的国家风险最大，好事当然都归你，但是一旦出了错，大家就把全部责任都归你一个人，那么你的风险就很大。你的权力超于所有人，但是走到头，走到了极端，就到时候没人救你。本来你不至于送命的，但是会有人说，你不送命的话整个国家还得战乱，还得乱套，就得把你干掉，因为你平常权力太大了，这就走上绝路了，我们不希望是这样的一个局面。
凤凰网：从财税的分配上面破除官员待遇和福利的特权，我觉得也是一个很重要的一个切入口，政府也可以完全从这里做起，比如说官员退休之后，你就是普通老百姓，你的退休工资，你所有的福利待遇、医疗都和普通老百姓一样，你没有住高干病房的特权，你不能把医院当成疗养院，你没有任何老百姓享受不到的特殊补贴，这样的话，也未尝不是一个改革的切入口。
李炜光：这个事说起来，道理是对的，这才是平等。但问题是，最难的也就在这里，因为官员们自己就不愿意破除自己所有的特权。前苏联的特权是很厉害的，最后它导致一个庞大的政党的解体，一个国家也跟着解体了，这里有一个这样的后果在那挡着。
凤凰网：后来的戈尔巴乔夫搞了改革，后来发动八一九政变的，就是那些既得利益者，因为戈尔巴乔夫要削减军费，削减军事工业，以及维稳的费用。然后管军工生产的，安全机构的这些人就联合起来，搞出了八一九政变。因为改革动了他们的奶酪，把他们的核心利益拿走了。
李炜光：现在的反腐是反得挺厉害，但是基本规则还没有变。也就是换一拨人，占据原来没占据的那个位置，还享受原来的待遇。基本的事情都没有变，格局都没有变。我们希望反腐能达到更好的效果，但是希望不能给予太高。你刚才说我们能不能更平等一些，我们能不能去除一些特权，确实，让他们享受的特权大大的降低，那才是给自己开刀，他们能接受吗？不知道。没有外部的强力约束，这很难做到。
凤凰网：是，所以我们首先要把这个道理告诉大家，就让大家明白自己有这样的权利。包括你的两本书，都是唤醒大家的公民意识。这个工作我们还得继续做下去，很多人都缺乏权利意识，当政府不把老百姓当国家主人尊重的时候，老百姓自己得把自己当一回事，我们才是这个国家的主人，如果没有这个意识的话，这个社会永远改变不了，这个情况也永远改变不了。
李炜光：我同意，这一点我们没有分歧。
采写\凤凰网主笔 张弘
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